Uruguay et l’affaire Cardama : quand la rupture d’un contrat devient un risque stratégique

La décision du gouvernement de la République orientale de l’Uruguay de mettre fin au contrat signé avec le chantier naval galicien Astilleros Cardama, portant sur la construction de deux patrouilleurs hauturiers OPV‑87, ne saurait être réduite à un simple litige de gestion. C’est un dossier où se croisent enjeux de politique intérieure, exécution contractuelle, gouvernance institutionnelle et crédibilité internationale.

D’un montant de 82,2 millions d’euros, le contrat affiche déjà une exécution d’environ 30 % de la valeur totale, avec des règlements effectués au titre d’étapes contractuelles dûment atteintes. La résiliation annoncée publiquement par le président Yamandú Orsi, justifiée par de supposés manquements contractuels et par des « indices de fraude », déclenche une série de risques qui dépassent largement les seules parties signataires et place l’État uruguayen dans une situation de vulnérabilité juridique.

Un contrat controversé dès l’origine

L’attribution du marché des deux OPV a fait l’objet de critiques dès le départ. Le parti actuellement au pouvoir, le Frente Amplio, s’était opposé à l’opération lorsqu’il se trouvait dans l’opposition. Une fois aux responsabilités, cette position de défiance a perduré, installant un contexte politique défavorable au programme, susceptible d’influencer ensuite la lecture de tout aléa technique ou financier.

L’épisode de la garantie initiale de bonne exécution, délivrée par Eurocommerce Ltd., entité qui s’est révélée par la suite inexistante, ainsi que les difficultés rencontrées par le chantier pour l’obtenir, ont servi d’argument central pour contester l’ensemble de l’opération. Le chantier a toutefois soutenu avoir été victime d’une escroquerie, ce qui pourrait déplacer une éventuelle responsabilité pénale vers des tiers extérieurs au contrat principal.

La controverse s’est ensuite cristallisée autour de la seconde garantie, d’un montant de 8.2 millions d’euros, émise par l’assureur américain Redbridge Insurance Company. Tandis que le gouvernement uruguayen en a mis en cause la validité, l’assureur lui-même a assuré - selon le journal espagnol Faro de Vigo - que la police est restée en vigueur sans interruption depuis son émission d’octobre 2024. Dans les marchés de défense, cet élément est déterminant : la validité des garanties relève d’une analyse technique et juridique, non d’un enjeu de communication.

Escalade politique et judiciaire autour du « cas Cardama »

La mise en scène de la conférence de presse officielle conduite par le président de la République, Yamandú Orsi, aux côtés du secrétaire de la Présidence, Alejandro Sánchez, et du pro-secrétaire, Jorge Díaz, a propulsé le « cas Cardama » au tout premier rang de l’agenda politique et de l’opinion publique. Le sujet a même dominé pendant des semaines le débat médiatique national, fait peu courant pour un achat relevant du champ de la défense.

Au fil des prises de parole officielles et des fuites dans la presse uruguayenne, la situation a conduit à l’annonce de l’intention de l’exécutif de résilier le contrat. D’après l’hebdomadaire uruguayen Búsqueda, le gouvernement aurait déjà notifié le chantier et entend formaliser la mesure après le retour du président Orsi de son déplacement officiel en Chine.

Le calendrier accentue encore la pression : avant le 15 février, l’Uruguay devrait ouvrir une nouvelle lettre de crédit afin de poursuivre les paiements liés aux jalons de construction. La résiliation annoncée suspend toutefois cette obligation. Par ailleurs, une audience de conciliation est prévue en mars dans le cadre de l’action engagée par Cardama.

Le chantier affirme que la construction des patrouilleurs n’a jamais été interrompue et que l’avancement a été certifié par Lloyd’s Register, la société de classification désignée contractuellement comme autorité technique. Malgré cela, le troisième jalon contractuel - la réception des moteurs principaux Caterpillar - n’a pas été atteint dans le délai initialement fixé (décembre 2025). Il s’agit d’un retard objectivable, déterminant pour le déroulement du Bâtiment 1, et qui devait déclencher un paiement de 8,1 millions d’euros. Néanmoins, selon la copie du contrat consultée, le texte prévoit explicitement la notion de « retards autorisés », incluant notamment des délais dans la livraison de matériaux sous-traités lorsqu’ils résultent d’un cas de force majeure ou d’interférences perturbant l’exécution normale du contrat.

L’absence de ce composant se traduit par un décalage dans la construction du premier OPV, lequel, d’après le contrat, devait être livré 18 mois après le premier décaissement - échéance qui tomberait à la mi‑2026. La non-réalisation de ce jalon met en évidence une progression ralentie du programme et illustre les tensions entourant l’exécution contractuelle.

Dans ce contexte, Mario Cardama, PDG du chantier, a déclaré à plusieurs reprises que la conférence de presse menée par le président, assortie de déclarations publiques visant son entreprise, a eu un impact réputationnel défavorable. Selon lui, l’épisode a porté atteinte à l’image du chantier et a affaibli la confiance de fournisseurs nationaux et internationaux. Il souligne en outre que ces déclarations émanant des plus hautes autorités de l’État sont intervenues alors que, jusqu’alors, l’entreprise avait respecté l’ensemble des jalons, et que les voies techniques et juridiques prévues n’étaient pas allées à leur terme. De telles prises de position peuvent constituer une interférence objective dans la chaîne d’approvisionnement, le financement et les relations commerciales du constructeur, avec un effet direct sur les délais d’exécution.

De son côté, l’exécutif, dans le cadre de l’annonce d’actions en vue de résilier le contrat, a sollicité la société internationale d’inspection et de certification Bureau Veritas, affirmant disposer d’un rapport de cette firme destiné à étayer la décision finale. Selon le quotidien uruguayen El País, « il n’y a pas eu, de la part de l’entreprise chargée de l’audit, de réserves majeures quant à la qualité de ce qui a, jusqu’à présent, été assemblé par le chantier galicien, et elle l’a jugé ‘satisfactorio’ ». Il convient toutefois de rappeler qu’au-delà de ce qu’aurait indiqué Bureau Veritas, l’autorité technique contractuellement compétente pour certifier la construction demeure Lloyd’s Register.

Une décision à portée stratégique : OPV‑87, souveraineté et crédibilité

Le fait d’annoncer publiquement une résiliation unilatérale avant l’achèvement des procédures contractuelles expose l’État uruguayen à un contentieux judiciaire d’ampleur. Le contrat précise la compétence des juridictions uruguayennes pour les aspects juridiques, prévoit un arbitrage technique confié à Lloyd’s Register et, à titre subsidiaire, un arbitrage international devant la Chambre de commerce internationale siégeant à Paris.

Au-delà du volet financier, la décision comporte des conséquences stratégiques en matière de souveraineté. Les patrouilleurs hauturiers commandés à l’entreprise espagnole devaient renforcer une présence nationale jugée insuffisante dans les eaux maritimes du pays - un point que la ministre de la Défense, Sandra Lazo, a qualifié de prioritaire lors de sa prise de fonctions en mars 2025. Lazo a souligné que l’Uruguay « a aujourd’hui en mer une superficie encore plus grande que sur terre ». Et dans ces eaux se trouvent des richesses et des ressources stratégiques, et c’est là qu’il faut exercer « notre souveraineté, faire respecter nos lois, protéger ces richesses, faire valoir nos droits et ceux des générations à venir ; il faudra être davantage présents dans ces eaux ». La rupture du contrat avec Cardama laisse en suspens un projet central pour concrétiser cette priorité.

S’ajoute un risque géopolitique et commercial. L’Espagne joue un rôle important au sein de l’Union européenne, et le chantier concerné s’inscrit dans l’écosystème industriel européen. Une résiliation unilatérale, accompagnée d’accusations publiques non établies judiciairement, peut faire évoluer le dossier du terrain contractuel vers des répercussions diplomatiques et commerciales.

Dans un contexte particulièrement délicat pour l’accord Mercosur–Union européenne, l’Uruguay risque d’être associé à l’image d’un pays offrant une prévisibilité juridique insuffisante pour des contrats complexes, notamment dans le secteur de la défense. Il n’est pas nécessaire que l’accord échoue formellement pour que le préjudice soit réel : il suffit qu’il soit retardé, qu’il s’essouffle ou qu’il devienne politiquement conditionné.

Il est indéniable que le sujet a pris une dimension de politique partisane interne, laquelle ne pèse ni n’a de valeur sur la scène internationale. En revanche, la fermeté de la rhétorique publique peut détourner l’attention de ce qui devrait prévaloir : la défense de l’intérêt national, ici appréciée à l’aune de la robustesse des procédures et du respect des règles. Pour le gouvernement uruguayen, le cas Cardama s’est complexifié, et nombre des causes tiennent à ses propres choix. Il semble toutefois subsister une marge pour réorienter ce conflit par les voies techniques et juridiques prévues, afin de limiter les dommages économiques, stratégiques et réputationnels. Persister dans une résiliation unilatérale sans trancher les autres étapes reviendrait à assumer des risques qui dépassent très largement le contrat en débat et pourrait, d’une manière ou d’une autre, compromettre la crédibilité de l’Uruguay à long terme. Les gouvernements successifs ont d’ailleurs présenté comme un atout majeur les garanties de sécurité juridique offertes par l’Uruguay, véritable carte de visite et force du commerce extérieur. Le cas Cardama met, d’une certaine façon, cette réputation à l’épreuve.